浙江省宅基地制度改革的三个特征
2023-05-12
浙江省是农村宅基地制度改革试点的重要省份，有5个县（市、区）和1个地级市参与试点。新一轮宅基地制度改革试点以来，浙江省将宅改融入共同富裕先行示范区建设、未来乡村建设等重大行动，强化宅基地保障属性、释放财产属性、激活资源属性，形成了一批具有“浙江辨识度”的制度性成果。
一、结合共同富裕先行示范，深入探索宅基地资格权多种实现方式，有效提升“户有所居”保障能力
作为共同富裕先行示范区，浙江省将农民住有所居、安居宜居作为缩小城乡差距、实现共同富裕的前置基础，结合新一轮改革试点，积极拓展宅基地资格权实现路径。
一是开展宅基地资格权认定和登记。试点地区均开展了宅基地资格权认定和登记工作。德清县制定《宅基地农户资格权管理暂行规定》，已完成130个行政村农户宅基地资格权户的动态核实认定，由农业农村部门颁发了“宅基地农户资格权登记证”。通过甄别宅基地分配资格，进一步重申和强调了“户有所居”制度目标，给农民吃了“定心丸”。
二是从形态、时间、空间多维度探索资格权实现方式。在形态上，从传统“一户一宅”基础上拓展为“一户一房”，江山市、德清县等探索了农民住宅小区、农民公寓模式，诸暨市、龙港市等探索了叠建、“套式农房”等模式。象山县、诸暨市正在探索资格权以“票证”方式实现，象山县制定了《农村宅基地资格权票管理办法（试行）》，拟向符合宅基地申请条件的资格权人颁发“资格权票”，每人享有35平方米宅基地的申请资格，可以用于审批建房、货币补偿（政府回购或市场交易变现）、申请城镇保障性住房等。在时间上，探索资格权的延期实现，即保权退出。德清县提出，对自愿有偿退出宅基地、进城落户的农户保留一定年限资格权，未来农民如果进城失败，依然可以回乡凭保留的资格权申请宅基地建房。在空间上，突破农户只能在本集体申请宅基地的规定，探索县域内资格权跨村、跨组实现。绍兴市柯桥区、德清县、龙港市等试点区做了尝试。让多地农村为少地、无地农村有偿提供宅基地，突破了地域限制，盘活了存量资源，使得保障“户有所居”形式更丰富、手段更有力。特别是为因规划控制已停止宅基地审批村庄的无房户、住房困难户提供了解决路径。宅基地资格权跨村实现，实质是尝试构建“人地挂钩”的土地制度，适应和促进了乡村内部人口聚集，有利于为乡村振兴提供人口要素支撑，也有利于提供更好的公共服务。这种农民自主、政府引导、适度聚集的方式，很受群众欢迎。此外，允许集体成员跨地区有偿获取宅基地，提供宅基地的集体经济组织可以通过宅基地有偿使用、有偿选位，将多余、闲置宅基地变为财产性收益，增加村集体收益，激发了村集体节约土地的积极性。
三是探索建立农民住房保障制度。浙江省县域经济发达，许多地区城市与农村的边界不再完全清晰，城市规划区内村庄通常不分配宅基地，因此，德清县、诸暨市、龙港市探索了农民住房保障制度予以“补位”。德清县主要做法：一是强化用地指标保障，实现无房户、危房户应保尽保。二是加大全域土地综合整治，提升农民居住环境及公共配套。通过农村全域土地综合整治，近三年异地搬迁安置2200余户，推动村庄集聚，改善居住环境。三是出台凭“房票”置换城镇商品住宅政策。出台了集体土地上住宅房屋有偿退出置换房票办法，可凭房票在德清县域范围内购买任意在售商品房及二手房，凭房票进行购房结算。四是打通城镇住房保障体系，保障特殊困难群体可申请公共租赁住房。资格权人没有宅基地的，可以申请享受政府住房保障政策。五是开通“农居金服”公积金贷款服务，减轻农民建房负担。缴存公积金的职工可申请公积金贷款供户主及拥有同一宅基地资格权的家庭成员在该宅基地上新建、改建农房。根据缴存额度可获得10~30万元不等的公积金贷款，贷款期限最长为10年。以贷款期5年为例，贷款年利率只有2.75%，同比国有商业银行首套房贷款利率4.1%，下降33%。
四是探索建立农民住房公积金制度。农民住房公积金制度改革已入选第二批浙江省共同富裕最佳实践案例。龙港市在全国首创将农民（须为集体经济组织成员）纳入住房公积金制度保障范围，出台了《中共龙港市委全面深化改革委员会关于龙港市集体经济组织成员建缴住房公积金工作的实施意见》《龙港市集体经济组织成员建缴住房公积金实施细则》等制度文件。主要做法：一是参照温州市灵活就业人员政策为农民建缴住房公积金。凡年满16周岁且未达到法定退休年龄（未领退休养老金）的集体经济组织成员，在经济收入相对稳定、个人信用良好的情况下，即可依规建缴住房公积金。二是市财政配缴农民住房公积金。对尚未实现宅基地资格权，且同一户口簿内所有人员在本市范围内名下无住房的农民，可每月享受个人月缴存额25%、最高每人75元的缴存财政补助。配缴资金列入该市农业农村部门年度预算并列支。三是低息贷款减轻购房负担。农民社员参照灵活就业人员的方式，按不低于最低工资标准（1840元）的缴存基数、10%的缴存比例，缴存住房公积金；连续缴存6个月以上的农民，在建造、翻修自住住房，或跨社区购买农村限价房或市价套式农房，即可与机关事业单位职工同等享受申请个人住房公积金贷款的权益，最高贷款30万，最长期限10年，贷款利率比常规贷款利率下浮30个基点。
二、结合未来乡村、和美乡村建设，完善闲置宅基地和闲置农房盘活利用政策，增强农村发展内生动力
“未来乡村”建设是浙江省为持续深化“千村示范、万村整治”工程，促进农民农村共同富裕的重要部署。以人本化、生态化、数字化为建设方向，计划到2025年建设1000个以上未来乡村。浙江省在促进未来乡村建设中，十分重视通过闲置宅基地和闲置农房盘活利用，推进村庄环境综合整治，打造未来风貌场景；通过宅基地有偿退出支持乡村产业发展，打造未来产业场景。在盘活利用工作中，浙江省有三个方面经验值得借鉴。
一是制定明确的利用规划。绍兴市从2018年就开始实施“闲置农房激活计划”。截至目前，累计激活农房21850幢，2021年增加村集体收入3.82亿元、农户收入7.36亿元。并计划未来三年每年激活闲置农房3000幢。德清县推出“万幢（套）农房盘活工程”三年行动计划（2022－2024）。计划用3年时间，全县盘活农房1万幢（套）以上，农民人均住房财产性收入增加30%以上。并将此项工作列入对各镇（街道）目标责任制考核、乡村振兴考核的重要指标。
二是形成完善的政策体系。主要有扶持性政策、规范性政策、保障性政策三类。第一，扶持性政策。可分为补贴奖励、金融税收、改造修缮三种，德清县开发信贷产品“民宿贷”，累计为930个民宿业主发放贷款4.62亿元。同时，对利用闲置宅基地和闲置农房发展民宿、数字经济类、文化创意类等新业态的企业给予税收返还奖励，返还比例超过50%。江山市制定闲置宅基地和闲置农房集体收储的管理办法，对收储的方式、利用、法律责任等作出明确规定。江山市市级财政安排专项资金600万元，对村集体收储闲置夯土房（当地特色农房）予以补助。第二，规范性政策。试点区制定了闲置宅基地和闲置农房盘活利用准则、办事指南、负面清单等规范性文件。浙江省象山县制定了标准流转合同示范文本，加强租赁合同管理；绍兴市制定了宅基地和农房基准价格体系，引导流转价格处于合理范围。第三，保障性政策。绍兴市、德清县等试点地区开发了闲置宅基地和闲置农房流转平台，如德清县的“宅富通”，绍兴市的“乡路”“农家e房”。德清县还积极探索宅基地“三权分置”确权登记，在办理不动产登记时，农户的权利类型登记为“宅基地使用权/房屋所有权”，社会主体权利类型登记为“宅基地使用权/房屋使用权”（该宅基地使用权为次级宅基地使用权）。目前，德清县已颁发“双使用权”不动产权证30本，在保障流转双方权益方面发挥了作用。
三是规范民宿等新业态发展。浙江省在闲置宅基地和闲置农房盘活利用中，尤其注重发展乡村民宿产业。德清县莫干山民宿群是国内发展较早、最知名的民宿群之一。德清县以“宅改”为契机，从收益分配、合同签订、用地管理等方面，进一步规范乡村民宿产业发展。截止目前，莫干山镇依托闲置宅基地和闲置农房开办的在册民宿已达850余家，年接待游客89.1万人次，实现税收4200万元，带动农村富余劳动力就业5000余人，青年返乡创业3000余人。仙潭村位于莫干山北麓，现有农户572户，村民以往以毛竹、毛笋粗加工、牲畜养殖等传统农业为主要经济来源，年轻人大多外出打工，许多农房破败不堪，是典型的空心村。2013年开始，一些农民返乡创业经营名宿，目前仙潭村共有158家民宿，其中本村农户自营民宿136家，共盘活闲置宅基地和闲置农房200栋。成为国家级3A景区和浙江省第一批未来乡村。江山市为保障乡村民宿产业健康有序发展，制定了《夯土房民宿开发运营管理暂行办法》《夯土房资源分级定价管理暂行办法 》《市夯土房民宿“标准地”工作指南》等制度文件。结合宅改试点，筛选闲置夯土房506幢，打包成4个资源包，统一对外招商，建成保安“西坡民宿”、石门“云端秘境”“云七谷”、洪福“福瑞居”等一批盘活利用典型案例。
四是重视发挥国资平台作用。江山市国资公司牵头成立江山市两山生态资源资产经营有限公司（简称：“两山银行”公司），作为夯土房等农村闲置资源资产开发的运营主体，具备资源评估收储、整合提质、产业导入、交易开发和风险控制等功能。诸暨市成立专项支持宅改的县级平台公司——诸暨市未来乡村开发建设有限公司，公司注册资金2亿元，由宅基地制度改革试点工作专班代管。公司获得金融机构授信10.3亿元，主要职责是整合财政、银行等各方资源，提供闲置宅基地和闲置农房盘活利用启动周转资金，为宅基地资格权票的收储流转提供交易平台。鼓励宅基地制度改革试点村以一定资金或资源参与入股，形成一批有规模的改革重点项目。龙港市成立“宅基地调剂保障公司”，负责农村限价房代建、建设资金垫付、宅基地复垦等。国资平台的引入，规范了闲置宅基地和闲置农房盘活利用行为，同时为社会资本进入提供了有效渠道，大幅提高了盘活利用效率。
三、结合数字化改革，扎实推进宅基地基础信息调查工作，探索数字化赋能宅基地制度改革的有效途径
近年来，浙江省大力开展数字化改革，通过运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，推进全省域整体智治、高效协同。宅基地是农民重要资产，也是乡村振兴重要要素资源，各试点地区把实现宅基地数字化管理和数字化改革深度融合，探索数字化赋能宅改，打造“浙农富裕”应用场景。
一是扎实开展宅基地基础信息调查，夯实基础数据底座。德清县非常注重宅基地数据的共享和应用，将宅基地数据库融入“全省一体化智能化公共数据平台”，实现一库修改、多库同步。特别是与不动产统一登记、数字乡村一张图等系统间的深度融合，数据双向共享。
二是实现宅基地数字化审批和管理。根据自愿原则，有10个试点地区已完成宅基地管理信息系统建设。宅基地管理系统依托APP、小程序和PC端管理平台，建设“线上+线下”“服务+管理”的县乡级宅基地数字化服务窗口，通过接入“浙里办”“浙政钉”，实现全省政务网一体化管理和业务移动化办理。绍兴市的管理系统融入了“一码管宅”概念，对“户”“宅”信息统一赋码，以码贯通宅基地申请、审批、使用等全链条。德清县探索宅基地全生命周期数字化管理，构建了宅基地申请、审批、监管、办证、流转、退出的全链条数字化服务和运营体系，实现“电子签章”“电子证书”等功能，通过数字化手段推进宅基地管理全方位提升。
三是以数字化手段赋能闲置宅基地和闲置农房盘活。绍兴市、德清县、象山县、龙港市等开发了各具特色的“闲置宅基地和闲置农房流转交易系统”，以解决小农户与大市场的矛盾。其中，德清县“宅富通”和象山县“闲置宅基地盘活应用系统”被省政府选为数字化改革成果，被列入“浙农富裕”应用“农房盘活”建设先行试点。象山县“闲置宅基地盘活应用系统”自2021年11月应用以来，已统计闲置资源47442宗，对外发布8905宗，盘活成交234宗，成交金额17170万元。
来源：中国土地科学